深化民主與禁忌之愛

深化民主與禁忌之愛

彭明輝 

摘要

     台灣人羨慕北歐社會的福利制度，卻又害怕「社會福利會鼓勵懶惰，導致失業率與國債高升」；德國的工資是由勞資協商決定，而且法律規定企業內的董監事席次必須有一半是勞工代表，台灣人卻計羨慕又害怕它會成為公司治理的亂源。社會福利與勞工議價權、企業治理權究竟是經濟與民主社會之福？或者經濟與民主社會之癌？本文試圖回顧學術界相關理論與經驗研究的證據，釐清上述問題，作為台灣深化民主與追求社會發展時之參考依據。

壹、前言

     台灣在解嚴後歷經三次和平的政黨輪替，修憲取消思想犯，在性別平等、環境正義、全民健保與國民年金上有明顯的進步，而受到外界觀察者的肯定，並且在2017年度「自由之家」的評鑑中首度獲得第一等（共分七等）的評價，並且以原始總分91分而超越美國的89分。但是，勞工的協商權等勞動人權仍舊受到很大限制，原住民仍舊被整個社會高度邊緣化，外勞的人權仍舊被嚴重地漠視，而貪腐與黑金的問題還是沒有結構性的大改變，各種嚴重的污染與食安問題仍舊一再爆發，以及貧富差距的惡化則是台灣民主深化過程中較難突破的大挑戰（Buchanan & Nicholls, 2003; Diamond & Shin, 2014; Freedom House, 2017; Wong, 2003）。

       耐人尋味的是，2011年的調查顯示，台灣有 74%的人拒絕一切形式的威權主義，在13個受訪的亞洲國家中名列前茅；但是卻只有66% 的人同意「在各種政治體制中，民主政體總是最佳選擇」，在13個受訪的亞洲國家中居於末段（Diamond & Shin, 2014）。此外，台灣人有三分之二的人對台灣的民主政治運作表示滿意，但是對行政機構與立法機構的信任度卻低於20%。研究者把這些看起來矛盾的現象理解為：台灣人信任民主政體，但是不信任他們通過選舉所選出來的代表；他們同時認為這是台灣民主能否持續深化與鞏固的隱憂（Park & Chu, 2014）。

     許多研究都指出來，一個社會的民意是否支持既有的政治體制，跟經濟的興衰、所得的分配和生活的品質能否改善有著密切的關係（Dalton, Shin & Jou, 2007; Friedman, 2005; Friedman, 2009）。過去數十年來，台灣的經濟持續成長，實質薪水卻導退三十並持續下降，且房價更持續飆漲到年人都買不起，以至於整個年輕世代都看不到未來時，選民對民主的信心和支持度都會跟著動搖。因此，台灣目前在民主政治發展上的困境，跟她在經濟發展上的困境與貧富差距的擴大是彼此連動，無法切割的。

     有鑑於此，「民主深化」也不該被狹義地理解為只是提升選舉與政府治理的品質，以避免落入庸俗民主（Diamond,1999; Schedler, 1998），而應該要沿著三個向度去落實「自由、平等與博愛」的原則，包括：（1）法律上對人權（包括性別、族群、階級與性傾向）與自由（信仰、思想與行動等）的保障；（2）政治參與的平等，尤其是將法律上（de jure）的平等原則落實為事實上（de facto）的平等，以確保政府最終之決策確實反應多數選民之意志，且充分照顧到少數之需要；以及（3）經濟上的自由（譬如財產權與職業選擇）、公平與平等，包括合理的工資（第一次所得分配）決策機制（譬如勞資協商與談判），以及政府的教育、醫療、退休等福利制度進行資源重新分配，以消滅頻貧窮，確保各種基本人權，暢通階級流動的管道，避免財富與權力的過分集中與世襲（Brown, 2007; Buchanan ＆ Nicholls, 2003; Dahl, 1985; Friedman, 2006; Fung & Wright, 2001; Wong, 2003）。

        所有的學者都毫無保留地相信，民主應該要包含政治上的自由和平等，以及經濟上的自由，但是對於經濟上的平等卻都抱著不同程度的保留態度。

     但是，在財富與所得分配極端不公平且貧富差距日益擴大的社會裡，真的能夠確保政治上實質的平等嗎？許多研究都顯示，富人可以用其財富影響媒體與公眾意見，並且通過政治獻金或賄絡影響政策，使得政治上的平等變成徒有形式的虛設；此外，貧窮還會減損孩子的自尊心與向上的動力，教育自由化會導致教育機會的不均等，過低的遺產稅會造成財富的世襲，這些機制都在促成階級的世襲，而使得選舉權與被選舉權都變成是富人愚弄窮人的詭計。（李宗榮, 2016; Dahl, 1985; Mills, 1956）。

       二次大戰結束之後，歐美國家的工會勢力紛紛抬頭，當時在總體經濟學界沒有對手的凱因斯經濟學說指出市場會有失靈的時候，需要政府的介入來促進有效需求，以便達成完全就業和促進經濟繁榮。結果，在凱因斯學說和工會力量的支持下，歐美各國對福利制度和勞資協商機制的支持都曾在二次世界大戰之後達到高潮。英國工黨在 1945年達大選裡承諾「全民就業」與「雨天的社會安全傘」，而打敗了領導英國戰勝納粹的邱吉爾，幾乎也同時宣告了福利制度在已開發國家的「法定地位」，並且迎來三十年經濟快速成長、失業率低且高稅負與高福利的「民主國家黃金三十年」（Korpi, 2003）。

     不過，1973年的石油危機後，失業率與通貨膨脹率同時飆漲，違背凱因斯學說的預測；而主張「市場有自我調節能力，效率勝過政府」的新古典經濟學派卻能合理說明該現象的發生與對策。於是，保守派的柴企爾和雷根藉機率先說出「讓市場治理自己」和「政府不是問題的答案，政府本身就是問題」的口號，並積極推動英美兩國在1980年代開始的「新自由主義」（neo-liberalism）政綱（又稱「華盛頓共識」）：削減社會福利開銷，公有企業民營化，解除政府對企業與金融機構的各種管制、干預與規範，推動國際貿易自由，以及與打壓工會（Peck & Tickell, 2007）。

     從此以後，社會福利與勞工代表權都被看成是經濟發展的絆腳石。而絕大多數英美民眾則認定，如果我們把經濟活動（從生產、所得分配到消費）都交給市場治理，結果一定會遠比交給政府管理更好。

     然而，過去三十多年來放任市場自主的結果，美國的經濟持續成長且物價持續上漲，一般工人的每週工資卻比三十年前少了16%。如果考察1970年初至1990年初的美國家戶所得中位數變化，盡管許多家庭都從單薪變成雙薪，甚至一個人兼兩份工作來養家，但是家戶所得中位數的成長幅度僅僅略高於物價的上漲幅度。1970年代職場新鮮人的起薪比1950年代多出三分之二，但是1990年代職場新鮮人的起薪比1970年代少了四分之一，以至於1990年代末期有超過一半的美國人認為「對絕大多數人而言，美國夢已經不可能了」（Friedman, 2006）。而且，這個趨勢在 21世紀基本上是持續惡化，而沒有改善，使得哈佛大學著名的經濟學家 Benjamin M. Friedman 憂心忡忡地再度警告：惡化的不只是貧富差距的擴大，連帶地美國民眾的的民主素養與道德表現也有可能會跟著惡化（Friedman, 2009）。

       的確，根據國際著名非營利組織「自由之家」（Freedom House）的2017年度評鑑，美國在政治權力（political rights）與公民自由（civil liberties）所獲得的原始總分只有89分，明顯低於芬蘭、瑞典與挪威（100分），荷蘭（99分），澳洲與紐西蘭（98分），丹麥、冰島與葡萄牙（97分），愛爾蘭、瑞士與日本（96分）、德國、奧地利、比利時與英國（95分），甚至還低於烏拉圭（98分），多明尼加（95分），以及智利、捷克與西班牙（94分）等第三波的民主國家（Freedom House, 2017）。

     經濟發展的果實落入極少數人的口袋，而其他人的所得反而是停滯或倒退，這吻合民主社會的核心價值嗎？當財富與收入的不平等變成世襲時，這樣的社會是不是比較像法國大革命之前的封建社會，而不像民主社會？

       另一方面，北歐與西歐模式的失業率曾經高達8.2%，而不得不削減社會福利。這是否意味著北歐與西歐的模式確實不利於經濟發展，且在現實上是無法永續的？

  台灣是應該要繼續「唯美國是從」，把一切跟經濟有關的事務都交給市場治理？還是要從北歐與萊茵體系國家（德國、奧地利、比利時與荷蘭）的成功與失敗經驗裡，歸納出社會福利、勞動人權與經濟發展在現實上的最佳組合？不管是從深化民主或經濟發展與社會發展的角度看，我們都必須先釐清這個問題；否則我們所有「深化民主素養」的行動都有可能只是在進行錯誤的意識形態洗腦。

        由於一切爭端都以經濟學的理論都靠山，經濟學變成是不同政治立場與不同利益者角力場與制高點。而且，2008年金融風暴之後的經濟學界已經迥異於之前的經濟學。因此，本文第二節與第三節將分別回顧經濟學兩次典範轉移的過程，以及關鍵的理論和經驗證據。其次，第四節將回顧近年來有關社會福利、勞動人權與經濟發展的經驗研究結果，以便最後在第五節總結台灣在經濟、民主與社會發展上所遭遇到的困境，以及可能的原因和改善之道，為台灣的民主深化提供參考方向。

貳、經濟學的論戰與市場神話的興起

     長期以來經濟學界存在一個對民主政治影響深遠的爭議，就是工會的集體議價權和政府的財富重分配會不會對經濟成長有負面的影響。經濟學界對這個問題的答案一向非常分歧，甚至壁壘分明到會意氣用事、相互詆毀。其中一派（古典學派和新古典學派）反對政府與工會干預，因為他們認定不受干預的市場比較有效率；另一派（凱因斯學派）主張現實世界裡的市場機制有瑕疵，會定期造成蕭條和失業，需要政府的干預才能發揮較高的效率。

   古典經濟學派奠基於亞當⋅斯密在1776年出版的《國富論》，之後歷經李嘉圖（David Ricardo）與馬爾薩斯（Thomas R. Malthus）的耕耘，最後約翰⋅穆勒（John Stuart Mill）在1848年出版經典名作《政治經濟學原理及其在社會哲學上的若干應用》，集其大成。在這一個階段裡，英國的經濟學家關心的是國內與跨國的自由貿易如何促成社會財富的累積，並且以他們的理論捍衛市場機制，反對封建貴族（國家）的干預。雖然他們也思考過分配的問題，但那只是次要的問題，而不是關注的焦點。此外，這個階段的經濟學還在萌芽階段，有許多個人的觀察和洞見，但是還不足以成為一個系統嚴謹的理論知識。

        接著，邊際效用學派在1870年代興起，開始探討商品的價值如何取決於個人的主觀評價與慾望的滿足，以及商品價值、商品邊際效益和物品稀有性的關係，並且開始把數學公式引進經濟學。最終由劍橋經濟學者馬歇爾（Alfred Marshall）在1890年發表《經濟學原理》，整合前人的各種心得，而完成當代個體經濟學的理論基礎，並首創以圖解法解釋供需法則和均衡分析（equilibrium analysis）。在他影響下，劍橋學派以效益最佳化、均衡分析和價格理論為核心，有系統地探討了個體經濟學的生產、分配、消費、儲蓄與投資等問題（包括工資、利息與利潤等）。這些理論也成為後來新古典學派（neoclassic school）的發展基礎，以及英美「放任式市場機制」最重要的理論靠山。

     劍橋學派基本上是主張放任式的市場機制，而反對政府干預的，因為他們相信市場可以通過價格機制而達到資源的最佳化配置。譬如，根據庇古（Arthur Pigou）在 1914年發表的理論，在靜態的局部均衡條件下，完全競爭市場會自動調節勞動力的供需與工資，而達到充分就業的目標；持續性的失業是政府與工會不當干預的結果。不過，馬歇爾在1871年出版的《政治經濟學原理》支持勞工聯合起來爭取較低的工時和較高的工資，並且譴責當時法令對勞工議價權的禁制（Marshall, 1871）；而庇古也贊成財富重分配，以及對於社會福祉具有負面效應的污染等活動課以相當的稅。

        然而關於市場有能力自我調節的論述，跟當時外面世界的慘烈現實嚴重地脫節，很像是象牙塔內書呆子們的空話，因而對現實世界也鮮少影響（Polanyi, 1944）。由於工業革命之後經濟與金融的危機又一再地發生，市場機制一點都不像是有能力自理管理自己；此外自由市場漫無秩序且往往慘無人道，企業經常以壟斷的手段哄抬物價、壓低工資，使得勞工生活艱苦到經常難以為生。因此，勞工暴動事件時有所聞並迅速蔓延到全歐洲，馬克斯和各種社會主義的理論傳播迅速。為了安撫勞工並鞏固其政治權力，俾斯麥在1833年創立舉世第一個社會保險制度，英國也在1906–1914年期間推出一系列的社會福利與保險制度，法國則在1930年把中世紀以來零星存在的一些安貧與救濟措施給現代化。在這樣的亂世裡，暴動與革命四起，政府不時需要派警察、軍隊去鎮壓不耐飢寒而搶奪麵包、糧食的民眾，許多政權都動盪不安，要叫這些政府耐下心來等待市場的自我調節機制，難免會被譏為不知人間疾苦的書生之見。

     接著，1929-1933年的大蕭條席捲全球，羅斯福總統在一群專業背景殊異的顧問建議下，於1933年開始推出一系列的「新政」，救濟窮人與失業者，並企圖以政府的力量刺激景氣，創造就業，規範金融秩序以防大蕭條的再發生（Leuchtenberg, 1963）。

        然後凱因斯於1936年出版巨著《就業、利息與貨幣的一般理論》，突破個體經濟學局部均衡的限制，從動態的、總體均衡的角度闡明有效需求不足如何導致失業，以及為何有可能會在某些特定情境下失能。這本書不僅開啟起總體經濟學的研究並奠下後來的發展基礎，也打破了亞當⋅斯密以來對市場機制毫無保留的信任，而指出：在有效需求不足以致景氣蕭條的時候，政府有必要增加公共支出以便直接創造就業機會，或者以減稅和寬鬆的貨幣政策刺激景氣，從而引導市場恢復樂觀氣息而加速脫離蕭條。對於那些積極想要脫離蕭條的政府而言，這本書提供了具體的方法和建議；對於那些不願意積極作為的政府而言，這本書賦予他們提振景氣的責任和壓力；對於勞工團體而言，這本書更是經濟學界最能站在他們立場說話的一本書。至於經濟學界，就連專業立場跟凱因斯針鋒相對的庇古也說：「就算我們之中有人局部地不同意這本書的分析，也無可置疑地已經受到它的影響。」（Hall, 1989）

        不過，只靠一本書不可能徹底改變一整個世界，這麼巨大的改變還需要人的組織與具體的行動——尤其是勞工的組織，以及政黨的參與或配合。

        緊隨著工業革命之後，十九世紀一再發生經濟恐慌與蕭條，勞工一再陷入難以溫飽的困境，因而工業化國家的勞工在一再的抗爭與暴動之後，開始在各種社會主義思想的引導下發展勞工的組織和各種合作社。馬克斯和恩格斯在1848年發表的《共產黨宣言》，給了他們更強烈的意志和動力。但是工廠或地區性的勞工組織首先會影響勞工的議價權和企業家的利潤，而全國性的勞工組織更可能會撼動封建貴族的權益，以及保守政黨的利益，因此資本家跟政治人物總是聯合起來打壓工會的發展。緣是，英國人遲至1860年才建立起一個穩定的全國性工會組織，並且在1872年才讓工會的議價權合法化。美國在1880年代開始出現較具規模的工會組織，並且在 1935年獲得法律保障其地位和權益。

       德國的「德國全國勞工協會」（General German Workers' Association）在1863年成立，她在1869年跟另一個規模更大而專注於經濟議題的勞工組織結合，並改名為「社會民主工人黨」（Social Democratic Workers' Party）。俾斯麥雖然積極推動社會保險與社會福利制度，但是卻在1878年立法禁止工會，以及任何可能會危及既有（政治與經濟）權力結構的集會和結社，在1883年通過一個勞資共同管理醫療保險基金的立法。對工會的打壓隨著俾斯麥的下台而在1890年結束，「社會民主工人黨」改名為「社會民主黨」，並且在1912年成為德國得票最多的政黨。由於社會民主黨原本是勞工組織，所以對於勞工權益的爭取不遺餘力，在無數次的罷工、修法和每次略有所得的累積下，最後終於在 1919年的威瑪共和國憲法第165條裡取得勞資共同治理企業的憲法保障。可惜希特勒一上台就鎮壓工會，直到二次世界大戰結束之後德國的工會才逐漸地重新恢復元氣（McGaughey, 2015）。

        為了贏得勞工的支持，二次大戰之後歐美各國政府普遍地推動社會福利制度，並且開創出高福利、高稅負、高成長、低失業率的榮景，持續三十年，期間社會各階層的收入成長率幾乎都完全一樣，政治上號稱「民主政治的黃金三十年」，經濟上被稱為「凱因斯主義的時代」——不管這些政策是否直接或間接地受到凱因斯理論的影響，至少它們都吻合凱因斯理論的核心主張：真實世界的市場機制有瑕疵，必須靠「大有為政府」的介入才能促成充分就業，創造更健康、繁榮的經濟前景。

     以英國為例，從二次戰後到第一次石油危機之前，工黨與保守黨的政策都不離凱因斯理論的政策綱領（de Carvalho, 2009）。此外，雖然羅斯福的新政比凱因斯的1936年名著更早推出，但是凱因斯的早期著作早已影響了美國的學術圈，並間接影響了羅斯福的福利政策；在1936年之後，他對美國的學術圈和政治圈發揮了更大的影響力（Salant, 1989）。

        不過1973年發生了第一次石油危機，引發各國產生停滯性通貨膨脹，也就是高失業率和高的通貨膨脹率同時發生，進而改變經濟學界和政治界對凱因斯理論的長久信賴。因為，根據凱因斯的理論，高失業率和高的通貨膨脹率是不可能同時發生的。擁護市場機制並反對政府干預的經濟學家開始利用這個弱點攻擊凱因斯理論，並且企圖全盤反定他的學說。

         批判凱因斯的人裡頭，最有名的是芝加哥大學的傅利曼（Milton Friedman），他主張市場會自行解決失業問題，只不過價格和工資的調整需要時間；而政府的赤字預算只會讓私人投資和消費縮減，抵銷經濟成長的動能，不但不會讓景氣因提前復甦，還反而會讓通貨膨脹惡化。因此，他的處方是減少政府對經濟的干預，讓市場機制自行解決景氣循環與失業的問題；而政府的首要責任則是控制貨幣增長，以便切斷通貨膨脹的源頭。因為他偏重的是政府的貨幣政策而反對政府的赤字財政預算，所以被稱為「貨幣學派」；有時為了跟其他貨幣學派區隔，又稱之為「芝加哥學派」（DeLong, 2000; Rothbard, 2002）。

        此外，1970年代興起的理性預期學派放棄了凱因斯的總體經濟學架構，重新結合了一系列看似合理的假設和新穎的數學工具，不但成功地解釋了許多凱因斯理論無法解釋的現象，而且可以將個體經濟學與總體經濟學安置在同一個理論架構和同一套基本假設之下，使得這個理論體系的發展潛力遠遠超越之前的任何一個學派，也成為經濟學界發展新理論最有利的工具。從此以後，這個自稱為「新古典總體經濟學」（New Classical Marcroeconomics）的學說變成1980年代以迄於今日的經濟學主流，也同時是各國政府和央行在制定政策時不敢不參考的理論模型。這個學派的主要結論至少有三個，其一是市場有自我調節的能力，不需要政府的干預；其二是政府的一切干預頂多只有短期效果，市場機制很快地會將政府的干預排除而回到它自己的軌道；其三是市場的效率已經是最佳化，任何干預都會犧牲經濟的發展（Landmann, 2014; Taylor, 2000）。

     接著，柴契爾和雷根首先在1980年代採取傅利曼的主張而控制了通貨膨脹的趨勢，失業率也從1983年初的10%降到1989年的5.3%，瑞士與日本也尾隨在後而控制住通貨膨脹。反之，德國和瑞典的通貨膨脹率雖然也獲得控制，但是失業率卻居高不下，甚至一再創新高。法國更糟，不但通貨膨脹率居高不下，失業率還屢創新高。傅利曼因而在全球聲名大噪，取代了凱因斯的地位，並且開啟了「小而美的政府」的時代（Palley, 2005）。

        拉丁美洲在1989年發生經濟危機，為了研商對策和經濟改革方案，國際貨幣基金會、世界銀行、美洲開發銀行、美國財政部代表和拉美國家代表在華盛頓開會。英國經濟學家約翰⋅威廉姆森（John Williamson）把會議的共識總結成十個要點，包括實行緊縮政策防止通貨膨脹、削減公共福利開支、金融和貿易自由化、統一匯率、取消對外資自由流動的各種障礙以及國有企業私有化、取消政府對企業的管制等。這些要點後來被稱為《華盛頓共識》，由於它們吻合了新古典經濟學派（劍橋學派、芝加哥學派，以及理性預期學派等）「讓市場管理自己」的自由放任主張，因此又被稱為「新自由主義」（neoliberalism）的總綱領（Saad-Filho, 2005）。

       後來，柯林頓總統和英國首相布萊爾這兩個左翼政黨的領袖在1998年以「第三條路」為名宣布要在經濟與社會福利政策上大幅度向新自由主義靠攏，德國、荷蘭等歐洲國家的左翼政黨也跟著投入該旗幟之下（Albo, 2002; Cerny, 2008; Ferragina & Arrigoni, 2016）。

     從此以後，凱因斯學派在各種惡劣的政治宣傳與扭曲下，被視為等同於共產社會和計畫經濟，再也鮮少有人聞問——直到2008年的金融風暴發生時（Landmann, 2014）。

三、金融風暴與經濟學的典範轉移

     在金融風暴前夕，全球央行總裁基本上認為現有的經濟學知識已經足以解釋所有重要的經濟現象，而且市場的自我管理能力也已經成熟到不太需要政府的介入，頂多只需要用干預程度最輕的貨幣政策就可以化解所有的波動和危機。

     然而，英國女王卻在危機之後問了一個「外行」的問題，讓經濟學家啞口無言而又羞愧難當：「如果這件事情的衝擊這麼強大，為什麼所有的人（事前）都看不到？」

        新古典經濟學派或新自由主義的理論跟現實世界的距離有多遠？小到可以忽略，大到必須大幅修改，還是甚至必須徹底打掉重造？對此，全球最頂尖的經濟學者在2013年還無法達成共識（Walker, 2013）。主要的兩大陣營不但看法南轅北轍，甚至不時夾雜著情緒化的謾罵、曲解、抹黑，乃至於人身攻擊或道德上的指控（McCombie & Pike, 2013）。根據孔恩的理論（Kuhn, 1970），這是典範轉移期間對立學術派別間的典型爭議模式（McCombie & Pike, 2013），它同時也可能暗示著經濟學還沒有發展成一個成熟的實證科學。

      經濟學努力成為一門嚴謹、客觀的實證科學已經超過一百年。劍橋學派的馬歇爾把經濟學這個學科名稱從傳統的政治經濟學（political economy）改為「經濟學」（economics），就是期許它能脫離過去的論爭或論戰，發展成像靜力學（statics）、動力學（dynamics）、熱力學（thermodynamics）那樣客觀、嚴謹的科學。

     但是經濟學的行為模式遠比物理、工程和醫學還複雜，並且隨著時間與地點的差異而有可觀的差異，因此想要用人類有限的數學能力去建構出信實可靠的經濟學模型遠本就很困難。偏偏要從經驗數據驗證經濟學假說或理論的困難度又遠比物理、工程和醫學更加地困難，因此各個學派都有很大的空間可以以偏概全或自圓其說，也隨時可以挑出對方的毛病作為堅決拒斥該理論的理由。

     以1929-1933年的大蕭條為例，事件經過已經近百年，但是經濟學對這事件的理解依然南轅北轍。經濟大蕭條的成因到底該歸罪於市場失能或政府干預，迄今仍有人在爭論。至於後來的「民主政治的黃金年代」，支持凱因斯學說的人把它歸功於福利政策和政府的積極干預，反對凱因斯學說的人把這成就歸功於戰後各種經濟上的需求強旺，而且歐美民眾對未來的樂觀預期等市場自主因素（Bernanke, 1995; Fishback, 2007）。

        調漲基本工資會不會導致弱勢勞工失業，這是另一個典型的問題，兩大陣營爭訟將近一百年，仍舊壁壘分明。美國國會「基本工資研究委員會」在1981年發表一份結案報告，它集結了六大冊美國與加拿大的相關論文，歷經四年的研究而做出結論：如果基本工資調漲10%，十六歲至十九歲的勞工失業率將會增加 0%~1.5%。此後各國相繼凍結基本工資政策。然而，兩位經濟學家卻在1994年發表一篇期刊論文，質疑以前的研究方法有瑕疵，並以新的證據動搖這個近乎共識的結論（Card & Krueger, 1994）。A. Dube  等人接著以更完整、周密的實證方法和數據進行研究，結果顯示調漲基本工資確實不會導致弱勢勞工失業，而且也提出證據證實以前的研究方法確實有問題（Dube, Lester & Reich, 2010)。然而 Neumark 和Wascher（2011, 2014, 2015）堅持不服上述結論，一再質疑 A. Dube 等人的研究方法和結論；即便原本反對基本工資方案的國際機構都已改變立場，而立場較中立的學者也指出微幅調整基本工資為何有可能不影響弱勢勞工的就業機會（Autor, Manning & Smith, 2016），他們仍繼續堅持不相信調漲基本工資確實不會導致弱勢勞工失業。

     類似地，如果想要客觀地了解2008年金融風暴是否證實市場機制有出現瑕疵而需要政府介入的時刻，最好是觀察中立學者與國際重要金融機構的態度轉變。

      哈佛經濟學者 Benjamin M. Friedman 在金融風暴前後的態度變化，是一個很有代表性的個案。他在金融風暴之前曾試圖用一整本專書的豐富證據說服讀者：經濟的成長不但跟道德上的考量不衝突，還相輔相成；因為，當經濟發展讓絕大多數公民的生活水準獲得提升時，社會中的成員會有更多的機會和選擇，因而變得較能容忍與接納多樣性的差異，更少歧視，更樂意促進公平，為民主奉獻個人心力，也更勤奮工作，在民主素養與道德品質的表現上都獲得改善，而形成經濟、道德與民主政治三者間的良性循環；反之，如果絕大多數人的生活水準無法獲得改善，甚至還可能會下降，不管總體經濟的成長有多驚人，人們將會變得對別人更沒有容忍力，甚至擁抱可以改善生活水準的威權體制，也更沒有勤奮工作的誘因和理由，因而在民主素養與道德品質的表現上都下降，而跟生活水準的下降形成惡性循環（Friedman, 2005; Friedman, 2006; Friedman, 2009）。

     這本書帶著太濃厚的新自由主義色彩（The Economist, 2005; DeLong, 2006），因此激起諾貝爾經濟獎得主 Joseph E. Stiglitz（2005）的厲詞批判。不過它還是提醒了我們，不管是倫理學家亞當．史密或雷根執政以來的各種自由化政策，都是靠著「放任的市場機制可以改善絕大多數人的生活水準」這樣的承諾來建立其道德上的立論基礎。事實上，根據理性預期學派的研究，完全競爭市場會使利息為零，一切的經濟租都會消失，以致於每一個人的所得會恰恰等於他對社會的貢獻——這也是倫理學家亞當．史密在《國富論》裡承諾，並且據此認定自由市場吻合倫理法則。

       可惜的是，事與願違，Benjamin M. Friedman 不得不注意到過去三十年來放任市場自我管理的結果，不只是貧富差距擴大，實際上絕大多數人的實質所得根本就是倒退的，受惠的只是少數人（Friedman, 2009）。這樣的結果嚴重地違背所有經濟學陣營所共同接受的「公平」（equity）原則：每一個人的所得要恰恰等於其貢獻，不可以有任何不勞而獲的行為。

       此外，2008年的金融風暴之後，Benjamin M. Friedman 不得不進一步承認理性預期學派的基本假設跟經濟體系的實際表現有巨大的差異，必須大規模地修正。其一，一般投資人和專業金融機構對自己所面對的風險嚴重地欠缺了解，其行為模式的差異大到無法用單一的「代表性行為者」（representative agent）來描述，而且委託代理人（principal–agent）又往往為了個人私立而犧牲委託人的利益，這些都跟理性預期學派的核心假設有嚴重的出入，因此必須以新的模型取代或大幅修正理性預期的假說——雖然他說自己無法提出合適的替代方案，只能寄望於年輕世代的經濟學者。其二，前述的事實也顯示了市場機制跟政府機構一樣，可能會因為委託代理人（基金經理或政府官員）的失職（貪污或不關心委託人的利益）而變得無效率或貪腐（the principal agent problem），因此仰賴金融機構的自我管理已經是無效的方法。證諸金融風暴前後的具體事實，金融界已經變成是美國市場機制裡成本最高且效率最低、最不值得委託人信賴的一環，其無能、貪腐與浪費社會資源之鉅，絕不下於貪腐、無能、浪費的政府。此外，1990年代網際網路的泡沫化更使得相關的硬體投資全部浪費。因此，市場的真實效率顯然遠低於新自由主義和理性預期學派的期待。最後，他一方面建議增稅並削減政府的不當開銷，一方面對於盲目鼓吹縮小政府職能而不問其必要的主張表示遺憾（Friedman, 2010; Friedman, 2012）。

     這樣的論調，等於是否定了市場必然會比政府更有效率、更廉潔，也等於是在否定牢不可破的市場神話。

        皮凱提的《21世紀資本論》在2014年出版了英文版，以七百頁的詳細歷史證據和複雜的數學模型推估過去四百年來財富的集中程度與所得的關係，並且獲得「過去四百年來，資本的稅前獲利恆大於工資所得」這個結論。這個結論有兩個邏輯上必然的後果：（1）除非政府介入進行財富重分配，否則工資佔GDP的百分比會逐年下降的任意地趨近於零，先造成上班族（90%以上的人口）嚴重的有效需求不足，並先癱瘓市場，最後必然終結資本主義與市場經濟（Milanovic, 2014）；（2）歐美國家已經重新變成財富世襲的封建社會，而使法國大革命以來一切民主政治的努力變成白費。

     貧富差距的擴大不但無助於經濟成長，它也不是市場經濟的「必要之惡」，而是市場經濟的掘墓工人。但是，目前美國的貧富差距已經大到會傷害經濟成長嗎？

        事實上，國際貨幣基金會（IMF）研究部副主任 Jonathan D. Ostry早就已經對紐約時報表示：美國因為1980年代以來的貧富差距擴大，損失約 1/3的經濟成長（Lowrey, 2012）。國際貨幣基金會在 2015 年發表的一項實證研究再度確認：所得最高的 20%人每增加 1%所得，後續五年的 GDP成長會降低 0.08%；反之，所得最低的 20%人每增加 1%所得，GDP成長會上升 0.38%；此外，貧富不均會增加經濟體的不穩定性，鼓勵經濟泡沫與經濟危機（Dabla-Norris, et al., 2015）。世界銀行也終於在 2015 年的實證研究裡確認：Gini  係數每增加 1%，在五年內將導致人均 GDP 下降 1.1%，而長期的累積總效應可能高達 4.5%（Brueckner & Lederman, 2015）。此外，世界經濟論壇也在 2015 年的報告裡引述各大國際金融與財經機構的類似研究結論，並指責華盛頓共識的成長模型有問題（Richard Samans, et al., 2015）。

       國際貨幣基金會2015年報告（Brueckner & Lederman, 2015）也總結了前人的研究，而指出了貧富差距如何影響經濟成長：（1）貧富差距的擴大往往來自於有礙經濟發展的「經濟租」（不勞而獲的利得），而且是那些主流經濟學教科書認定無害或有益的經濟租；（2）貧富差距會造成教育機會的扭曲，妨礙「人盡其才」；（3）貧富差距會抑制有效需求，因而妨礙經濟成長；（4）貧富差距會傷害社會的彼此信任，因而妨礙經濟成長；（5）貧富差距會製造經濟泡沫。

        所有曾經鼎力支持華盛頓共識與放任式自由市場機制的國際機構全部反轉旗幟了，但是政治立場與個人跟華爾街金融機構的利益勾結照樣使部分經濟學者繼續捍衛自己也不信的理論（Lowrey, 2012）。

     由於經濟問題太複雜而經濟學界的理性討論又很難，我們很難獲得經濟學界的共識，而多多少少必須仰賴自己的猜測。如果以貧富差距為橫軸，經濟成長率為縱軸，兩者的關係可能很像拉弗曲線（Laffer curve），是一個兩端低而中間最高的U型曲線——貧富差距太小不利於經濟成長率（冷戰期間共產國家的經驗為證），貧富差距太大也不利於經濟成長率（過去三十年來的放任式自由市場）。

        此外，Joseph Stiglitz（2012）和 Robert Reich（2015）都曾經以專著很明確地分析過造成貧富差距擴大的各種政府政策、法令，以及產業結構改變的因素，其中政府的「當為而不為」與「不當為而為之」的影響最大，只要政府積極地善盡責任，就可以大幅改善貧富差距，並且同時提升經濟成長（周徵, 2017; 羅耀宗, 2013）。

      問題是，從歐美的歷史發展經驗來看，財團綁架媒體、政黨與政府的力量既龐大且無所不在，而在過度競爭下變得八卦化的媒體覺不足以扮演「民主政治第四根支柱」的角色（Milner, 2002; Zielonka, 2015）。在這樣的現實條件下，除非有發達的自主勞工組織（工會）和關心各種議題的公民團體，否則不可能扭轉目前極端不公平的遊戲規則和各種經濟上的不公平（inequity）。

       以台灣為例，Buchanan 和 Nicholls（2003）的研究顯示，解嚴前後台灣勞工組織的抗爭次數與規模、工會參與率、工會在法律上的地位與權力並沒有根本的改變，這種不平等的勞資關係變成是台灣深化民主與鞏固民主進程上成就最低的環節之一。解嚴以來企業對政府決策的影響力日趨明顯，而引起社會大眾與許多學者的關注（朱雲漢, 1992; 李宗榮, 2016; 林宗弘等, 2011; 張茂桂, 1992)。根據台灣歷年來的調查數據顯示，1991 年僅有大約三成多的台灣民眾贊成「政府比較支持財團而不是支持勞工」，2005年時這個比例已經超過七成。此外，1998 年時約有八成左右的民眾同意台灣的公共政策「受到大財團左右」。而且，研究顯示，傳統財團確實通過選舉現金在企圖操縱政黨與政府（李宗榮, 2016）。

        當政府被財團綁架時，最容易出現房市與股市炒作而使有心積極追求技術升級的企業募資困難。因此，表面上台灣當前最大的問題是青年低薪與就業困難，以及房價飆漲，事實上背後更根本的問題是政黨與政府被財團綁架，而犧牲勞方，偏袒資方。

      但是，只要有人提倡促進工會發展，就會被質疑：德國、法國和北歐國家在1980年代以後紛紛傳出各種經濟危機，就是因為工會使生產無效率，而較高的社會福利又拖垮國家財政，這真的是我們要的結果嗎？

     因此，在釐清台灣民主深化與社會發展方向之前，我們還必須再釐清一個問題：如果為了彌補市場機制的不足而鼓勵工會組織和社會福利，結果會不會反而在經濟發展上得不償失？下一節讓我們來看一看北歐國家和德國的真實情形。

肆、福利國與勞動人權的迷思

     工業革命之後，各種負面作用在十九世紀讓歐陸許多勞工家計陷於困境，因此勞工的抗爭與罷工事件不斷，讓已經不時出現蕭條與恐慌的經濟局勢雪上加霜。為了解決紛爭以降低雙方的損失，西歐與北歐國家先後達成勞資協商工資的爭端解決模式。德國、奧地利與荷蘭等「萊茵模式」的國家裡更以法令規定，工資是由勞方與資方協商的結果，而且勞工代表在中、大型企業的董監事會裡有法定的保障席次。北歐國家的勞工代表在企業的董監事會裡也有法定的保障席次，但是許多中小型企業的勞工往往放棄此機制（Thomsen, 2016）。

     二次大戰之後，西歐國家與北歐國家對社會福利體系與所得分配重分配機制的重視明顯超過美國，北歐國家的稅負和社會福利水準更遠高於全球。在德國等「萊茵模式」的國家裡，稅負與社會福利的支出略低於北歐國家，但仍明顯地高於英國和美國。英美雖然經常並稱，但是英國的勞工工會參與率、稅負水準與社會福利制度之完善依舊明顯超過美國。

     這些差異，有一部分是源自於各國不同的傳統文化與價值，一部分源自各國工會組織的強與弱，還有一部分是源自各國法律特性的差異。譬如，英國「普通法」（common law）的誕生，是因為擁有土地的貴族和商人想要保護其財產與商業合約，以免受到政府（當時的皇室）對貿易自由的干擾，因此偏重財產權與個人自由的保護，以及節制政府權利；而大陸法體系（civil law）雖然起源於羅馬法，但是深受拿破崙法典的影響，烙印著啟蒙運動和法國大革命「自由、平等、博愛」的理想，因此以保障人權和公共福祉為優先（Mahoney, 2001; Nattinger & Hall, 2012; La Porta, Lopez de Silanes, & Shleifer, 2008）。

     1970年代的石油危機之後，已開發國家同時遭遇到失業、通貨膨脹與經濟成長遲緩的困境，北歐與西歐國家的失業率曾經在1982年至2000年期間暴漲至8.2%（Korpi, 2003）。經濟成長遲緩影響政府稅收與納稅的意願，失業率飆漲使失業津貼的財政負擔遽增，許多經濟學者因而紛紛預測：因為政府財政無法長期負擔，尤其是因為中產階級的不支持，福利政策遲早會「空洞化」而消失（Goodin & Le Grand, 1987; Rehm, 2007; Rose & Peters, 1978; Svallfors, 1999; Taylor-Gooby, 1999）。

      此外，英語系國家與歐洲國家也因為少子化與老年化使得扶養比上升，同時老年人的相關社會福利支出卻持續增加而財政負擔越來越沈重；而國際貿易自由化下新興工業國家的低工資競爭，又使得先進國家面臨產業出走或倒閉的威脅，而不得不相繼大幅調降社會保險與社會福利的給付標準（Abrahamson, 2010; Albo, 2002; Cerny, 2008; Korpi, 2003）。

     「北歐福利制度不可能永續，只能大幅削減，或者財政上無法支撐而崩潰。」這幾乎是1980年代以來學術界的共識——尤其是受到理性預期學派影響的經濟學者和政治學者，甚至還包括左翼立場的學者（Baumol, 1967; Brown, 1988; Gough, 1979; Marklund, 1988; Schwartz, 1994）。

     進入二十一世紀之後，「為何福利制度似乎沒有退潮的跡象」則變成是越來越多學者研究與討論的主題（Brooks & Manza, 2006; Castles 2004; Iversen 2001; Swank, 2002; ）。如果用2003年的社福支出佔 GDP 的百分比來當作量測的基準，荷蘭之外的所有歐美國家都比1980年增長——其中包括信誓旦旦地揚言要削減社福支出的英國和美國（見表一）；此外，即便經歷2008年的金融風暴而使得各國政府景氣不振，絕大部分國家的社福支出百分比還是比2003年略為提高。此外，2016年時德國與法國的社會福利水準已經接近北歐四國。

     因此，許多學者都認為「福利政策並沒有普遍地下降的趨勢」，尤其歐洲更是長期而穩定地保持著對福利政策的支持（Brooks & Manza, 2006; Gelissen, 2000; Iversen, 2001; Meier Jæger, 2006; Pettersen, 1995; Roller, 1995; Svallfors, 2011; Wendt et al., 2010）。不過，盡管社福支出佔GDP百分比大致上是微幅調漲，但是因為失業率的上升以及退休人口所佔人口比例在上升，使得每一個人所能領到的份額減少，因此實質上失業金與退休金的給付標準確實是沒有以前那麼優渥（Korpi, 2003; Glennerster, 2007）。

     高額的社會福利支出當然會造成財政上的負擔，能否平衡過來跟稅負有密切的關係。比較表一和表二，德國與法國的社福支出和稅負都已經跟北歐國家差不多，略高於英國，明顯地高於美國；然而英、美、法的國債卻都遠比其他國家高。

     法國國債水準跟英美一樣高，原因是她的社福支出從1988年起就持續高於北歐四國，因此財政負擔最重；丹麥的國債最低，因為她在過去30年來絕大部分時間社福支出都是北歐四國中最低的。此外，雖然瑞典和芬蘭在1993年時社福支出遠高於其他北歐國家，但是瑞典已經在過去20年內逐漸將社福支出水準調降到接近北歐四國的平均水準，而芬蘭在1999-2008這十年內的社福支出水準則是北歐四國中最低的。

     值得注意的是，過去30年來，美國和英國的社福支出水準都是前述九國中最低的，但國債卻是九國中最高的兩個。因此從財政的角度來看，絕對沒有理由說放任式的自由經濟一定會比社會福利國家更能永續。

     福利國家能否永續，民眾的支持是重要的關鍵因素之一。即便是在2008年的金融風暴導致社會福利的支出大幅上升，歐洲25個國家中仍有22個國家的受訪者對於社會福利的看法依舊是正面的意見超過負面的意見（Bamfield & Horton, 2009; Baumberg et al., 2012; Bullock,1999; Murray, 1984; Oorschot, Reeskens, & Meuleman, 2012; Seccombe, James, & Walters, 1998; Wacquant, 2009）。

        這些支持的意見不必然是出於自私或無知。理性選擇理論認為經濟人總是會企圖將個人的利益極大化，因此收入越低的人越會支持縮小貧富差距的政策（Meltzer & Richard, 1981）。但是許多實證研究卻發現：所得分配較公平的國家反而比較支持財富重分配，而貧富差距嚴重的國家卻反而不支持財富重分配（Kerr, 2014）。因為，在實際的經濟世界裡，通過納稅所形成的公共財有助於提升勞動力品質、國內市場需求，以及社會治安，因此即便是以利己出發的高所得者，也可以從財富重分配過程得到利益，而不必然要反對社會福利制度等財富重分配的制度（Piven & Cloward, 1971）。此外，有些高所得者贊成財富重分配是純屬於對團體的認同，對有需要者的同情，道德或宗教上的自願，或者單純出於熱情，而不必然跟利己的經濟理性有關（Luttmer, 2001）。毋庸置疑地，民眾的態度跟學校教育和社會教育有著密切的關係。

        更重要的是，政府在社會福利課題上所扮演的角色，是市場機制無法替代的。近年來的研究顯示，在退休金與失業保險等長期的財務規劃上，一般民眾很難確實評估未來的風險和他們的實際需要，因此除非政府強制並且以政府的財務作擔保，否則一般民眾總是遲遲無法下決定。至於長期照護所牽涉到的風險與不確定性更加地複雜，民眾也就更加地難以決定。因此，將這些社會福利制度私有化所產生的社會問題，很可能會遠比由政府主辦還更嚴重（Choi, Laibson & Madrian, 2007; Glennerster, 2007; UK Pensions Commission, 2004 ）。

     此外，即便有市場機制提供民眾另一種選擇，市場機制的效率不見得就必然會比高，但成本卻很可能高很多。以英國私立學校的學費為例，它從1996年秋季到2001年秋季的五年內共漲了34%，接下來的五年又漲了39%。這個漲幅不僅遠高於通膨，還是家長薪資調漲幅度的兩倍，而教學品質的改善卻不見得抵得上學費的漲幅（Glennerster, 2007）。美國的醫療體系費用高居OECD三十個國家之冠，但是服務品質卻低於中間值，而且還貴到讓很多人被拒絕於外而得不到照顧（Schoen, Osborn, Doty, Bishop, Peugh, & Murukutla, 2007; Anderson, Reinhardt, Hussey & Petrosyan, 2017）；這樣的效率更是讓人不敢恭維。

     最後一個問題是，北歐與德國的社會福利制度和勞資協商、勞資共治會不會犧牲經濟的繁榮，而變成跟共產國家一樣地貧窮，或者至少遠不如美國？從表二看起來，挪威因為善用豐富的石油資源來帶動經濟發展而高居榜首（Cappelen & Mjøset, 2009），其他國家的人均所得都低於美國。不過，美國的人均工時也是高居各國之冠。如果把人均所得除以人均工時，英國與芬蘭表現最差，丹麥明顯高於美國，而德國略高於美國，其他國家表現相近。但是丹麥的優異表現跟善用豐富的自然資源有關係，而芬蘭在金融風暴之前的所得水準非常接近美國，直到金融風暴後才因調適不良而經濟成長停滯。

     因此，真正表現突出的只有德國——尤其是考慮到兩德統一後要把東德的生產水準拉近西德會有多困難。除此之外，社會福利國家的經濟表現超過英國而不會輸給美國。

伍、結論

        以目前我們所能蒐集到的上述證據來看，社會福利與「浪費」與否沒有必然的關係。從社會發展的角度來看，教育、醫療保險、退休基金與失業保險等業務總要有人來做。如果交給政府去做，可能會因為委託代理人問題（principal–agent problem）而孳生貪腐、背信或無效率等問題；如果把它們交給市場機制，照樣避免不掉委託代理人的各種弊端——就像金融風暴像我們具體展示的那樣。對於一般民眾而言，努力促成媒體與民主政治的透明度，會比在資訊不對稱且不透明的眾多私有基金中作選擇還更容易。

     此外，一個國家是否支持工會和社會福利制度，對經濟效率的影響較不明確，對於工作的穩定度和所得分配的公平影響較大。因此，一個國家是否支持工會和社會福利制度，與其說經濟問題，不如說是生活型態與社會發展目標的選擇，以及對人權與民主的認識和堅持。

        可惜的是，台灣的兩大黨與各種媒體長期淪陷於新自由主義的意識形態下，不管歷經多少次政黨輪替都是換湯不換藥，突破不了政治、經濟與社會發展上的根本瓶頸。

        有鑑於目前台灣的傳統與電子媒體都已經普遍庸俗化，要突破新自由主義的意識形態箝制，必須仰賴各種公民團體與各種正式與非正式的成人教育。

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