2017年3月13日 星期一

農地問題的對話

      黃樹仁在2002年出版了《心牢—農地農用意識形態與臺灣城鄉發展》,我在2011年出版了《糧食危機關鍵報告:台灣觀察》;前者試圖為「台灣西部為何不需要農業」給出最完整而有力的理由,後者試圖為「台灣為何需要農業」給出最完整而有力的理由。
      我在寫作《糧食危機關鍵報告:台灣觀察》一書時,確實是有意地在跟《心牢—農地農用意識形態與臺灣城鄉發展》對話。
      就嚴謹的學術研究而言,理工學院的研究結論取決於研究者的基本假設,社會科學的研究結論取決於研究者的問題意識和研究範圍。這兩本書的結論針鋒相對,因為它們源自差異懸殊的問題意識與研究視野。
       黃樹仁的出發點是:一個眾人受罪的政策,為何可以持續地存在?從他自己的生活周遭現象出發,描述非農人口因為地價高漲而受害,農業人口因為種植規模太小而生產效率與收入皆低落。他的社會學素養讓他敏感地覺察到背後有一個值得研究的社會機制,而且很可能跟意識形態的牽制有關。他通過跨國的比較研究向我們證實台灣的農業生產效率有多低落,以及多麼欠缺國際競爭力,繼而通過歷史的溯源找出「農地農用」這個「過時」的政策依據,並且將它稱為「心牢」,暗喻著這個政策是個作繭自縛的意識形態。他也敏感地指出:台灣的農地價格高漲到及不合理的價位,已經被當作「準建地」在使用與交易。因而呼籲放棄「農地農用」這個心牢,讓農地可以自由利用與買賣,以便讓非農人口可以脫離高地價的痛苦,而農夫則脫離低效率與低收入的痛苦——兩得其利,皆大歡喜。
      我很仔細地讀過黃樹仁的《心牢—農地農用意識形態與臺灣城鄉發展》,被他的嚴謹證據和論述所說服,也相信在他的研究視野內很難產出跟他不一樣的結論。
      譬如,如果我們比較幾個國家的全國農地總價,將會發現台灣的農地總價略高於日本,約莫是韓國、荷蘭與法國的三倍,將近德國的四倍,以及美國全國農地總價的35%——這是一個瘋狂而難以置信的數據,也是台灣農業經營上無法迴避的根本難題。
      然而我在越讀黃樹仁的著作前,心裡早已經有另外兩個印象深刻的重要認知,使得我警覺到自己必須從不同的視野去思考台灣的農地問題。
      第一個線索是 Harvey Molotch 發表於 American Journal of Sociology 上的一篇 1976 年經典期刊論文 “The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place”,他告訴我一個攸關地方政治如何運作的核心機制:都市發展所帶進的人潮愈多,土地的使用強度就愈高而價格也會隨著高漲,使得地主、開發商、不動產經紀人、金融人士、律師、百貨公司、零售商及新聞媒體都因而從其中獲得「不勞而獲」的利益;因此這些地方「菁英」會組成「成長聯盟」,爭取各種政治資源來促進土地使用強度的提升,企圖藉此帶進人潮與錢潮,直到都市的品質已經極端惡化,仍舊無法改變這個強迫性的成長機制。
      以前我一直納悶為何地方上會有看似自發的政治組織與活動,這個理論很清楚地回答了我的問題:為了分配從土地價格上漲所產出的鉅額「不勞而獲」的利益。
      土地價格的上漲是維繫地方政治組織與政治活動不可或缺的機制(與財源),即便像美國這樣國土遼闊的國家,即便他們沒有為戰爭備糧的歷史性偶然,還是會有人為的組織和土地炒作。而陳東升在《金權城市-地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析》中所描述的現象,恰恰就是台灣版的「成長機器」。
      從這觀點看,「農地農用」只不過是「成長聯盟」炒作土地的有利工具,而不是唯一的工具;如果政府宣布全國棄農與離農,「成長聯盟」將會創造別的土地炒作機制,以便繼續維繫地方政治組織的向心力與共同利益。證諸事實,公元兩千年修改農業發展條例並放寬農地自由買賣後,台灣社會已經大步伐往黃樹仁的提議邁進,但是都市地價未跌,反而助漲了農地炒作的風氣,使得農地更加接近「準建地」。
      另外一方面,耕地面積太小固然會導致生產效率與農業收入的低落,但是耕地面積的大小與收入的高低都是相對性的:歐陸國家的耕地面積遠大於台灣而遠小於美國和澳洲,卻又必須要讓農戶的收入維持在跟其他產業一樣高水準的收入,才會有人務農,因此他們的農業經營環境不會比台灣好多少。他們到底如何突破經營上的困境?在公元兩千年之前我就已經下過不少功夫去了解歐盟的農業的處境和政府政策,發現歐盟與日本都給予農業部門非常高額度的補貼。
      事實上,以每戶農家的平均耕作面積來進行跨國比較的話,澳洲農戶平均耕地面積高達3,300公頃,將近美國的19倍,英國的48倍,法國的79倍,德國的92倍,和荷蘭的162倍。因此,即便是美國,農業部門的收入有約莫一半來自政府補貼,而歐盟對農業的補貼更高居全球之冠。
      政府的補貼來自全民的稅捐,而農業人口在英國僅佔總就業人口的1.2%,德國是1.5%,而法國也僅僅只有2.9%。這些國家為何願意用納稅大眾的錢去補貼極少數的人?
      德國人的邏輯是這樣的:貝多芬的音樂和德國古典的詩人都以農村為創作背景,不了解農村生活就很難了解他們的作品和情感,因此保存農村是保護歷史與文化的必要手段;但是要有農村就必須要有農業,要有農業就必須要有農民,要有農民就必須給他們可以跟其他行業相競爭的收入;所以,要保護歷史與文化,就必須要補助農民的收入。其他歐盟國家的思維與此類似,不再贅述。
      所謂的三農是農業,農民與農村。如果只從經濟價值看,我們不需要農業,也不需要農民。但是從歷史與文化傳承的角度看,我們需要農村、農業與農民。
      台灣需不需要農地?這是一個社會發展願景的問題,你的答案取決於你的視野有多寬,也取決於你的價值欄位有多少項,以及每一項的價值高低。
      黃樹仁的願景是農村消失之後的低密度花園住宅與花園城市,我的願景是承繼歷史與文化的農村,搭配以市郊的低密度住宅區和市中心的高密度住宅區,以便讓不同的人都有適合其所需的各種選擇。